El paquetazo ambiental: Cuando el poder extractivo impone la ley

Sociología y Antropología

Por Luis Enrique Mendoza
9 de Agosto de 2016 a las 10:29
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El paquetazo ambiental: Cuando el poder extractivo impone la ley
Portada del libro del sociólogo Francisco Durand


El Perú es un país multidiverso pero cuyo Estado ha gobernado durante años a espaldas de esa diversidad y favoreciendo al poder económico en perjuicio de grupos de escaso poder político. Un caso emblemático son los pueblos indígenas del Perú que en el último siglo han visto su horizonte de vida perjudicado por la arremetida de las industrias extractivas de gas, petróleo, materias primas y/o minerales. A la fecha existen por lo menos 4 millones de personas indígenas en el Perú (Censo 2007) y al menos 7.599 comunidades campesinas y nativas (Censo Agropecuario 2012). Sin embargo, actualmente las concesiones extractivas cubren el 75% de la Amazonía peruana (IBC), en línea directa con los conflictos socio ambientales.

El sociólogo Francisco Durand acaba de publicar Cuando el poder extractivo captura el Estado: lobbies, puertas giratorias y paquetazo ambiental en Perú (Oxfam 2016), libro que recoge evidencia concreta sobre cómo operan los mecanismos de captura económica que muchas veces convierten al Estado en un aliado del descalabro institucional. Uno de esos casos emblemáticos es la expedición en el 2014 -durante el gobierno de Humala- de un paquete de leyes que fue denominado por sus detractores como “paquetazo ambiental” y que originó la flexibilización en materia ambiental, inseguridad jurídica en los derechos de los pueblos indígenas y desregulación en materia de elusión fiscal. En la siguiente entrevista, Francisco Durand nos cuenta acerca de su reciente investigación que escudriña en los mecanismos que operan cuando el poder corporativo captura el Estado y perjudica a su gente.

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Fuente: OXFAM

(Pregunta): Cuéntenos un poco sobre el proceso de elaboración de Cuando el poder extractivo captura el Estado.

(Respuesta): Los libros nacen más en circunstancias fortuitas que como resultado de planes concienzudos. En este caso, se origina en una conversación casual en un café de Miraflores con Alejandra Alayza y Armando Mendoza, ambos de Oxfam, sobre futuros temas de investigación que pudieran demostrar en concreto cómo el poder económico se proyecta a la política. Meses después, Oxfam se interesó en el tema de la captura del Estado como factor que empuja la creciente desigualdad en el Norte y en el Sur global. Nos volvimos a reunir y cambiamos ideas, quedando en que el Perú podría ser un caso bien investigado sobre captura que sirviera de modelo de investigación para otros países. Por eso se publica una metodología al final del libro. Hay en cursos varios productos similares en África y otros continentes y esperamos que el caso peruano sirva para análisis comparativos.

(P): Usted no problematiza la influencia de los grupos de poder en el funcionamiento del Estado, sino la influencia "desmedida". ¿Cuáles son los criterios para identificar un caso de influencia desmedida?

(R): Aquí se trató sobre todo de dar cuenta de procesos concretos debido a que, al evaluar la literatura producida en el Perú y el mundo, nos dimos cuenta que hay un “déficit de evidencias”. Por lo tanto, había que ir de frente a estudiar un gobierno y un caso de política pública que demostrara de la mejora manera las hipótesis sobre el Estado capturado: la Ley 30230, también conocida como paquetazo ambiental, durante el gobierno de Humala. Queríamos un estudio “anclado” en la realidad peruana contemporánea.

(P): En el libro propone un conjunto de factores estructurales para el estudio del fenómeno de cooptación política. ¿A qué conclusiones llega después de estudiar el caso peruano de la Ley 30230 (paquetazo ambiental)?

(R): La investigación corroboró empíricamente y conceptualmente que hay factores como la extrema concentración del poder económico, en el caso del Perú imparable; el decretismo o legislación del Ejecutivo, del cual usa y abusa el MEF, ligado a la aprobación rápida y sin deliberación de medidas para favorecer a los grandes inversionistas; y el debilitamiento relativo de la sociedad civil, que es causada principal pero no únicamente por la des-sindicalización del país. Todo ello, como el libro lo demuestra, configura estructuralmente un escenario de captura.

Luego se activa una propuesta legislativa, la Ley 30230, discutida a puerta cerrada en el MEF como resultado de una campana del Instituto Peruano de Economía (que asesora a grandes empresas) dirigida por Roberto Abusada con apoyo del grupo El Comercio contra la “tramitología”. En medio de esta campaña, en consultas con la CONFIEP sobre distintos “obstáculos” a la inversión, el gobierno prepara la Ley 30230 que perdona deudas tributarias y sanciones ambientales y degrada los niveles de fiscalización ambiental del país.

Ahora bien, la pregunta es si aparte de los intereses extractivistas y corporativos, qué otro grupo social tiene esa capacidad de influencia sobre el Estado peruano. La respuesta, como podrás imaginar si ves el mediano o largo plazo, incluso el corto plazo, salvo excepciones que surgen de protestas (caso de las reformas últimas al sistema de pensiones), es que ninguno.

(P): El financiamiento de partidos políticos, los lobbies y las "puertas giratorias" son tres del mecanismo de presión corporativa que usted analiza. ¿Cuál de ellos tuvo un rol central en el proceso de gestación de la Ley 30230?

(R): Esos son los tres mecanismos que identifico para entender cómo el gobierno de Humala fue “capturado” y cómo en se pusieron en acción desde el 28 de julio del 2011 para dar lugar a diversas leyes, destacando la ley 30230 por ser una ley ómnibus, larga y compleja, que responde directamente a las demandas empresariales. La pidieron y se la dieron. Sin duda el rol central lo cumple la “puerta giratoria”, pero que puede estar condicionada por la financiación de campanas, y que se complementa con el lobby. Es central porque si un actor logra poner a su gente en puestos claves (MEF, MINEM) resuelves el problema de acceso a influencia en el Estado porque te has metido en él.

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Sociólogo e investigador, Francisco Durand. Foto: PUCP

(P): A diferencia de otras materias, la suspensión de la norma de elusión tributaria (norma XVI) pasó casi inadvertida para la sociedad civil. ¿A qué se debe esto?

(R): Totalmente, salvo en la SUNAT y entre los especialistas tributarios, y ambos guardaron silencio sobre la suspensión de la norma. SUNAT porque no puede pronunciarse contra el MEF y los especialistas porque la mayoría trabaja para las grandes empresas. Por lo demás, muy poca gente conoce la importancia del Código Tributario y sus artículos para combatir la elusión fiscal, que es la más compleja y menos entendida forma de delito tributario. El predominio mediático del grupo El Comercio, y el borreguismo económico del Congreso hizo el resto.

(P): Entre el 2001-2003 usted fue asesor parlamentario de la Comisión Investigadora de Delitos Económicos y Financieros. A partir de esta experiencia, ¿cuál es su percepción de los tejes y manejes del poder en esa instancia de gobierno?

(R): Cierto, aunque debo decir que fue antes, durante el gobierno de Paniagua que comencé como asesor de SUNAT a relacionarme con el Congreso para dar informes y aclarar el rol de Montesinos en la institución. Me di cuenta de tres cosas: una, la mayoría de congresistas no sabe donde esta parado en materia de especialización temática y conocimiento legislativo; dos, hay narcocongresistas que todos identifican pero nadie quiere señalar en público; tres, la mejor forma de lobby es cuando una empresa y organización privada contrata ayudantes a los congresistas para que “apoyen”, lo que yo consideraría también como una forma de captura del Estado por el lado del Legislativo.

(P): El Estado peruano acaba de publicar los Lineamientos para el Crecimiento Verde y tiene desde unos años un plan de diversificación productiva. ¿Cómo explicar estos avances a la luz de los retrocesos en institucionalidad ambiental, extractiva y regulatoria?

(R): Ambos resultados son compatibles en el siguiente sentido. Terminada la bonanza exportadora 2002-2012, había que entrar a un proceso de diversificación productiva y el gobierno adopto las ideas de Ghezzi y Gallardo que expusieran en un libro porque les dio una alternativa, pero tomemos en cuenta que para los autores se trataba ante todo de diversificar exportaciones y seguir atados ciegamente al mercado mundial antes que industrializar con apoyo del Estado y hacer que el mercado interno se articulara y jugara un rol clave en el desarrollo. Para “estimular las inversiones” se tenía que “destrabarlas”, lo cual implicaba, como lo hace la Ley 30230, una serie de regulaciones ambientales y, de paso, dar amnistías tributarias y perdones a transgresores en materia ambiental.

(P): Los presidentes cambian y el modelo económico se mantiene. ¿Cuáles son las perspectivas que tiene del gobierno tecnocrático de Kuczynski a la luz de la problemática estudiada en su libro?

(R): Digamos que los gobiernos cambian y los intereses económicos quedan como el gran poder detrás del trono. PPK es, en ese sentido, más de lo mismo, pero con una diferencia. Se trata de pasar de una forma de dominio indirecto, que el libro ha estudiado, a una forma de dominio directo donde el propio empresariado, y sus sectores tecnocráticos, ganan las elecciones y asumen el gobierno, al menos en el Ejecutivo, donde van a intentar legislar por decreto pidiendo poderes extraordinarios.

(P): Quisiera saber si viene preparando alguna nueva investigación. ¿Tiene algún proyecto del que nos pueda contar en calidad de primicia?

(R): Tengo dos libros en curso en línea similar. Uno, en coautoría con John Crabtree de la Universidad de Oxford, que será publicado, una vez superadas las evaluaciones, por Zed Books de Londres. Se trata de una visión amplia del extractivismo y las élites, que pueda ser entendido por públicos amplios. Apenas salga en inglés a fin del 2016 se hará la publicación en español y también en América Latina. Asimismo, será vendido como ebook. El segundo, que espero publicar por la PUCP, que financia el estudio, es sobre los Doce Apóstoles actuales de la economía peruana, donde comparo a seis grupos de poder económico limeños con seis provincianos para discutir si existe o no relación e integración entre estas dos élites sociales diferentes.


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